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許昆林:逐步確立競爭政策的基礎性地位(全文)


由中國新聞社主辦的“ARMANI大勢•大事•大市——中國經濟形勢分析會9月24日在北京舉行。國家發展和改革委員會價格監督檢查與反壟斷局局長許昆林發表主題演講。中新網 金碩 攝
  中新網9月24日電 國家發改委價格監督檢查與反澎湖魚壟斷局局長許昆林24日在中新社舉辦的中國經濟形勢分析會上發表《逐步確立競爭政策的基礎性地位》的演講。
  全製冰機文如下:
  2008年我國《反壟斷法》實施之後,國家發展房屋二胎改革委作為三家反壟斷執法機構之一,負責對價格壟斷行為的執法工作。《反壟斷法》中明確提出了“競爭政策”的概念。競爭是市場的本質和精髓,通過大力實施競爭政策,保護和促進市場競爭,實現優勝劣汰,才能夠使資源得到優化配置,提高經濟效率。在我國當前經濟發展階段,應當逐步確立競爭政策在經濟政策中的基礎性地位,充分發揮競爭促進經濟持續健康發展的作用。
  一、競爭是創新的源動力,對推動我國經濟租辦公室轉型升級具有重要意義
  黨的十八大報告提出我國要實施創新驅動發展戰略。競爭是創新的源動力。只有保持公平競爭的市場秩序,才能使企業具有推進西裝技術進步和產業升級的動力和壓力。
  (一)創新是經濟轉網站優化型升級的主要驅動力
  創新是經濟發展的最大活力。只有依靠創新驅動,才能帶來更有質量、更有競爭力的發展。從人類歷史發展的實踐來看,宿霧三次產業革命帶來的經濟巨大發展和進步,都起源於科學技術的革命性突破。
  當前,大力推進創新對我國具有尤為重要的意義。經過改革開放三十餘年以來的發展,我國經濟總量躍升為世界第二,製造業規模已經是世界第一。但同時也要看到,我國的經濟發展主要是依靠物質消耗、要素投信用貸款入和低成本比較優勢的粗放式發展方式。目前支撐這種發展的要素條件已經發生了很大變化,勞動力成本在不斷提高,資源能源約束加大,生態環境難以為繼。這對我國推進經濟轉型升級形成了“倒逼機制”。
  同時租辦公室,我國正處於經濟增速的換檔期、結構調整的陣痛期和前期經濟刺激政策的消化期,世界經濟深度調整,國內外經濟發展環境十分複雜。因此,要更加突出強調創新的作用,把經濟發展的立足點轉到提高質量和效益上來,使創新成為推動經濟發展的內在動力。習近平總書記指出,我國經濟已由較長時期的兩位數增長進入個位數增長階段,“根本出路就在於創新,關鍵要靠科技力量。”
  (二)競爭是創新的源動力
  企業是創新的主體。企業直接參与市場競爭,對市場變化最敏感,最瞭解市場需求。因此,只有讓企業成為創新的決策者,成為研發服務、研發組織活動和研發成果推廣應用的主體,才能使創新符合市場需求,將創新與經濟發展緊密結合起來,由創新驅動經濟發展。因此,十八大報告提出要“著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。”
  競爭是企業創新的最大動力。企業只有不斷推進創新,開發適合市場需求的新產品,降低生產成本,提高經營效率,才能在市場中生存和發展。一旦缺乏創新,企業必將在競爭中落伍,面臨被淘汰的命運。特別是在當前市場競爭激烈、產品生命周期短、技術飛速進步的時代,創新對於企業發展具有尤為重要的意義。美國福特總裁亨利•福特在總結公司因沒有及時創新而導致經營不善的教訓時曾說,“不創新,就滅亡”。
  李克強總理對競爭促進經濟轉型升級的重要作用進行了深刻闡述:“加快經濟轉型升級,必須創新體制機制。市場機制具有優勝劣汰的功效。企業只有積极參与市場競爭,才有源源不斷的動力實現技術進步和產品創新,才能在競爭中立於不敗之地。我們要相信市場機制的力量。”要“使企業和產業在競爭中優化升級,為經濟轉型提供‘源頭活水’。”
  (三)保護公平競爭市場環境是政府義不容辭的責任
  僅僅依靠市場的力量,無法保證公平競爭的市場環境。一方面,市場本身存在壟斷、信息不對稱等市場失靈。經營者出於逐利動機,往往會傾向於利用甚至放大這些缺陷,破壞市場機制的正常運轉。例如,經營者可能會傾向於通過合謀達成壟斷協議,以迴避或減少競爭壓力;具有市場支配地位的經營者,也可能會失去進一步技術進步的動力,而傾向於利用這種優勢地位,排擠其他競爭對手,制定壟斷價格,謀求壟斷利潤。因此,需要政府進行適當規制。
  另一方面,我國目前尚處於社會主義市場初級階段,相關法律法規尚不完善,社會信用體系尚不健全,對經營者的有效約束不足。同時,我國市場主體的發育還不成熟,經營者依法開展公平競爭的意識還未完全建立。從我國執法實踐來看,很多壟斷行為都處於顯性狀態,有的甚至將相關行為在網站上公佈,經營者依法合規開展生產經營的意識明顯不強。
  因此,切實加強市場監管,維護公平競爭的市場秩序,保障市場配置資源的基礎性作用得到充分發揮,是政府義不容辭的責任。此次政府職能轉變,也將切實加強市場監管作為重要內容之一,明確要“把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。”以保護和促進市場競爭為目的的競爭政策,應當在今後中國經濟發展中發揮更大的作用。  二、逐步確立競爭政策在經濟政策中的基礎性地位
  經濟政策的範圍很廣,包括財政政策、貨幣政策、產業政策、收入分配政策,以及前面提到的競爭政策等等。由於分類標準的不同,不同政策的內容之間可能有所交叉。從我國當前的情況看,競爭政策與產業政策的關係最為密切。這是因為我國目前實施的產業政策主要是選擇性產業政策,主要目的是進行產業結構調整,通過政府引導進行資源調配,有意識地扶持某些產業或企業加快發展,推動產業實現優化升級。這可能會改變市場結構,影響或者妨礙公平競爭的市場秩序。因此,這裡重點討論競爭政策與產業政策的關係。
  (一)從促進經濟發展的角度看,政府過度直接干預市場運行不利於經濟持續健康發展
  自我國“七五”計劃正式提出“產業政策”的概念以來,一直非常重視產業政策在促進經濟發展中的作用。近30年以來,我國實施了一系列產業政策,推動產業結構調整和優化升級,在加快經濟發展中發揮了非常重要的作用。但是,由於目前我國實施的產業政策在很大程度上是政府對市場機製作用的替代,由政府而不是市場進行資源配置,直接干預市場運行,可能會在一定程度上破壞正常的市場運行機制,降低經濟運行的活力。
  例如,一些地方政府為招商引資,對部分行業項目提供土地、財稅等優惠政策,會使其價格不能反映真實的市場供求情況,並吸引市場資源大量投入,成為導致產能過剩的原因之一。這也會使企業將過多的註意力集中在爭奪政府資源上,而忽視了創新對企業發展的重要促進意義,降低創新的積極性。在經濟全球化背景下,這也會受制於國際貿易規則,容易引起其他國家和地區對相關政策的質疑和國際貿易糾紛。這些都要求我國需要由重視選擇性產業政策逐步轉變為重視功能性產業政策,政府通過加強各種基礎設施的建設,促進企業進行技術創新和人力資本投資,降低社會交易成本,通過創造有效率的市場環境,使市場的功能得到充分發揮。
  (二)從依法行政的角度看,行政機關不能制定排除、限制競爭的政策
  我國《反壟斷法》中對行政機關和法律、法規授權具有管理公共事務職能的組織,濫用行政權力排除、限制競爭的行為作出了專門規定。除在總則中明確行政機關不得濫用行政權力排除限制競爭外,還專設一章,明確禁止實踐中較為典型的濫用行政權力排除、限制競爭的行為,包括限定或者指定交易、妨礙商品自由流通、排斥或者限制外地經營者參加招投標、排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構,以及強制經營者從事壟斷行為等。同時,我國反壟斷法還規定,行政機關不得濫用行政權力,制定含有排除、限制競爭內容的規定。這也意味著,行政機關制定的相關政策,不能夠排除和限制市場競爭。
  當然,反壟斷法的主要目的,是保護市場主體之間的競爭,規範市場經濟秩序。行政性限制競爭問題的根本解決,需要進一步深化經濟體制改革和行政管理體制改革,轉變政府職能,加強對行政權力運行的規範和監督,培育市場主體依法獨立經營者的自主意識。單純依靠反壟斷法,很難從根本上解決這個問題。但是,我國反壟斷法單設一章,對此問題作出規定,表明瞭國家對行政性限制競爭問題的高度重視和堅決反對,也體現了國家在處理這一問題時基本原則。
  (三)從其他國家的情況看,將競爭政策作為基礎性經濟政策是通行做法
  從其他市場經濟國家的情況來看,基本都確立了競爭政策在經濟政策中的基礎性作用,重點保障市場機制的作用得到充分發揮。日本和韓國的經濟發展情況與我國類似。兩國均經歷了從重視產業政策到重視競爭政策的轉變。上個世紀50—70年代,日本曾多次修改反壟斷法,通過“適用除外”等方式,放鬆對壟斷行為的規制。但從80年代開始,兩國逐步認識到,過度實施產業政策破壞了正常的市場機制,並會導致企業尋租等問題。同時,受國際貿易規則等方面的約束,兩國開始重視競爭政策的實施。日本重新修改反壟斷法,廢除了絕大多數的適用除外製度。兩國均建立了強有力的反壟斷執法機構,使競爭政策成為基礎性的經濟政策。
  歐盟和美國一貫重視競爭政策的實施。歐盟在其條約中明確規定其產業競爭力“不得成為共同體實施任何可能歪曲競爭的措施的基礎”,確立了競爭政策的基礎性地位。歐盟實施產業政策的重要手段是國家援助,但其實施必須得到反壟斷執法機構歐盟競爭總司的批准,不能破壞競爭或者給競爭帶來威脅。1933年經濟大危機期間,美國羅斯福總統頒佈《全國產業復興法》,要求企業之間制定“公平競爭規則”,共同約定各企業的生產規模、產品價格等,並可以得到反壟斷法的豁免。但1935年該法案即被宣佈違憲而廢除。多數經濟學家認為,壟斷行為破壞了正常的市場運行機制,是1937—1938年美國經濟再次陷入衰退的主要原因。之後,美國不斷強化反壟斷法實施,維護公平競爭的市場秩序,確保市場配置資源的基礎性作用得到充分發揮。
  黨的十八大報告提出,“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係,必須更加尊重市場規律,更好發揮政府作用。”我理解,其中“更加尊重市場規律”,就是要通過競爭機制,使市場在資源配置中發揮基礎性作用;與之相應,“更好發揮政府作用”的應有之義,就是政府要保護和促進市場公平競爭,為市場機製作用得以正常發揮保駕護航。因此,逐步確立競爭政策在經濟政策中的基礎性地位,應當是經濟體制改革和政府職能轉變的重要方向。上一頁  三、當前加強競爭政策實施的幾點建議
  目前我國加快經濟發展的任務仍然很重,推動經濟轉型升級的要求也十分迫切。因此,在當前經濟發展階段,建議從以下幾個方面著手,不斷強化競爭政策實施,逐步確立競爭政策在經濟政策中的基礎性地位。
  (一)大力宣傳競爭政策,普及競爭文化。新中國成立之後,我國實行計劃經濟,各企業只是完成國家分配的生產任務,不存在競爭關係。改革開放之後,我國逐漸引入商品經濟。1980年國務院制定了《關於開展和保護社會主義競爭的暫行規定》,才正式提出競爭的概念,至今只有30餘年的時間;《反壟斷法》的實施只有5年。因此,目前我國的競爭文化仍然處於普及階段,各類市場主體依法開展公平競爭的意識不強。在我們調查的壟斷案件中,很多企業並不知道自己違反了《反壟斷法》規定,有的企業或者行業協會甚至將組織達成壟斷協議的情況放在網站上,作為工作成績進行宣傳。有的政府機構也缺乏相關意識,不自覺地制定或者出台一些違反反壟斷法的規定。因此,當前需要進一步宣傳競爭對市場經濟健康發展的重要意義,努力培育競爭文化,牢固樹立有關方面的競爭意識,營造有利於公平競爭的社會氛圍。
  (二)切實加強反壟斷執法,維護公平競爭的市場秩序。從廣義的層面來看,競爭政策泛指一切能夠促進市場開放和競爭的政策,包括反壟斷、放鬆市場準入、減少政府補貼等等。在我國當前經濟發展階段,實施競爭的首要任務是切實加強反壟斷執法,及時發現和制止壟斷行為。一方面,由於社會主義市場經濟體制不完善、法律法規不健全、市場主體發育不成熟等特點,目前我國各種壟斷行為呈多發態勢。重典才治亂,重拳方有效。因此,要進一步加大反壟斷執法力度,努力維護公平競爭的市場秩序,保障市場配置資源的基礎性作用得到充分發揮。同時,也要依據法律規定,及時制止行政機關濫用行政權力排除、限制競爭的行為。另一方面,執法是最好的普法。通過查處典型案件並予以公開曝光,特別是充分發揮大案要案的示範效應,能夠有效警示其他經營者,有助於向全社會普及競爭文化,樹立競爭意識。
  (三)逐步建立競爭政策與產業政策之間的協商機制。從其他國家的經驗看,為了確保競爭政策與產業政策共同發揮作用,均在二者之間建立了良好的溝通協調機制。目前絕大多數國家均採取了事前協商的模式,即產業政策主管部門在制定實施可能影響市場競爭的產業政策前,徵詢反壟斷執法機構的意見。例如,日本、韓國等國家均在產業政策相關法律中明確規定,對涉及違反公平競爭市場原則的政策要事先徵詢反壟斷執法機構的意見。美國、歐盟也在實踐中採取了這一辦法。考慮我國目前仍處於趕超階段、產業政策需在經濟發展中發揮重要作用的實際情況,建議逐步建立產業政策與競爭政策的事前協商制度,使競爭政策成為基礎性的經濟政策,產業政策服從於競爭政策,而不能破壞公平競爭的市場秩序,確保市場機製作用得以正常發揮,提高資源配置的效率。 23  (原標題:許昆林:逐步確立競爭政策的基礎性地位(全文))  
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